Модуль 1. Розділ 5. ПРОСТІР СВОБОДИ, БЕЗПЕКИ ТА СПРАВЕДЛИВОСТІ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ

 

5.2. Загальні засади функціонування Простору свободи, безпеки та справедливості

Лісабонський договір вимагає активізації дій, спрямованих на посилення запровадження загальноєвропейського простору, завдяки якому люди зможуть вільно пересуваються та користуються належним правовим захистом. Створення такого простору особливо важливо для тих сфер, де очікування європейців є великі: імміграція, боротьба з організованою злочинністю та тероризм. Зазначені проблеми мають транскордонний вимір та потребують ефективної співпраці на європейському рівні. Лісабонський договір об’єднує питання, що стосуються сфери свободи, безпеки та справедливості, у чотири категорії, а саме:

• політики щодо прикордонного контролю, притулку та імміграції,
• судова співпраця у галузі цивільного права,
• судова співпраця у кримінальних справах,
• співпраця поліцейських служб.

 

 

Питання, пов’язані із співробітництвом у сфері судів та поліції, раніше були у сфері впливу третьої опори Європейського Союзу (ЄС) і керувались на рівні міждержавного співробітництва. Відповідно до третього стовпа, європейські установи не мали повноважень і не могли видавати регламенти чи директиви. Лісабонський договір припинив такі відмінності та дозволив ЄС діяти у всіх сферах, що стосуються сфери свободи, безпеки та справедливості.

Рада з питань справедливості та внутрішніх справ (Конфігурація Ради Європейського Союзу)

Рада з питань справедливості та внутрішніх справ є однією з конфігурацій Ради Європейського Союзу. Рада з питань правосуддя та внутрішніх справ розвиває співпрацю та спільну політику з різних транскордонних питань з метою побудови загальноєвропейського простору свободи, безпеки та справедливості.

Рада з питань справедливості та внутрішніх справ (ПСВС) складається з міністрів юстиції та внутрішніх справ з усіх країн-членів ЄС. Взагалі, міністри юстиції займаються питаннями судової співпраці як в цивільному, так і в кримінальному праві та фундаментальних правах, а міністри внутрішніх справ відповідають за питання міграції, управління кордонами та поліцейського співробітництва. Однак не всі країни-члени ЄС мають однаковий розподіл завдань між міністрами. Рада ПСВС також відповідає за цивільний захист.

Рада з питань справедливості та внутрішніх справ зазвичай збирається кожні три місяці. Як було домовлено в договорах ЄС, Данія та Ірландія не беруть повною мірою участі у здійсненні заходів, що стосуються правосуддя та внутрішніх справ, або можуть брати участь лише за певних умов.

У областях, пов’язаних із шенгенським законодавством, обговорення проводяться у змішаному форматі комітетів. До цього формату належать країни-члени ЄС, а також чотири країни, які не є членами ЄС, але які є частиною Шенгенської угоди (Ісландія, Ліхтенштейн, Норвегія, Швейцарія). Що стосується законодавчих заходів, то після обговорення в форматі змішаного комітету, прийняття відбувається на засіданні Ради ПВС, за винятком того, що Ірландія не голосує.

Рада приймає законодавство, в більшості випадків разом з Європейським Парламентом, спрямоване на гарантування основних прав, забезпечення вільного переміщення людей по всій території ЄС та надання громадянам високого рівня захисту. Рада відповідає за політику надання притулку та імміграції, правову співпрацю у цивільних та кримінальних справах, цивільний захист та боротьбу з серйозною та організованою злочинністю та тероризмом. Вона також займається питаннями, пов’язаними із Шенгенською зоною Європи, яка не має кордонів.

Рада також відповідає за сприяння та посилення координації дій держав-членів у сфері внутрішньої безпеки. Це робиться, займаючись захистом зовнішніх кордонів та прагнучи посилити поліцейську та митну співпрацю.

 

 

5.3. Політика контролю, притулку та імміграції

ВІДЕО: Посилення кордонів ЄС та солідарність щодо міграції

 

Лісабонський договір надав нові повноваження європейським установам, які можуть вживати заходів щодо:

• запровадження спільного управління зовнішніми кордонами ЄС, зокрема шляхом посилення позицій Європейського агентства з питань оперативного співробітництва на зовнішніх кордонах держав-членів Європейського Союзу (Frontex);
• створення спільної Європейської системи притулку на основі єдиних принципів та загальних процедур надання та відкликання притулку;
• встановлення правил, умов та прав щодо легальної імміграції.

 

ВІДЕО: Розвиток загальноєвропейської системи надання притулку

 

Понад 3,2 мільйона осіб, які шукають притулку, звернулися з проханням про міжнародний захист в ЄС з 2015 року, багато з яких тікали від війни в Сирії та в інших країнах. ЄС розробив загальну політику щодо міграції та притулку для управління багатьма проблемами, викликаними міграцією в ЄС, включаючи людей, які шукають міжнародної захисту.

Ця політика включає наступні дії, які спрямовані на подолання кризи:

• ЄС виділив понад 10 мільярдів євро на боротьбу з кризою біженців, фінансуючи проекти для вирішення найактуальніших гуманітарних потреб біженців, які прибувають на європейські береги.
• ЄС також надає гуманітарну допомогу біженцям та мігрантам у країнах, що не входять до ЄС. Також ЄС підтримує роботу з подолання першопричин нерегулярної міграції.
• На підставі пропозиції Європейської комісії держави-члени погодилися переселити шукачів притулку з Греції та Італії в інші країни ЄС. ЄС також хоче створити безпечні та законні шляхи для тих, хто шукає притулку, потрапити до ЄС.
• Програма добровільного переселення була узгоджена державами-членами і передбачає переселення 22 500 осіб із-за меж ЄС до країни-члена ЄС.
• ЄС працює над тим, щоб збільшити рівень повернення нелегальних мігрантів у свою країну походження, які не мають права перебувати в ЄС.
• ЄС та Туреччина домовились у березні 2016 року про певні засади міграційних процедур щодо біженців та тих, хто шукає притулку. Таким чином нерегулярні мігранти (нерегулярна міграція – переїзд осіб до нового місця проживання або транзиту, який відбувається за межами регулятивних норм країн, що відправляють, транзиту та приймаючих). та шукачі притулку, які прибули на грецькі острови з Туреччини, можуть бути повернені до Туреччини. Проте на місце кожного сирійця, який повернувся до Туреччини з грецьких островів після нерегулярного переїзду, ЄС прийме сирійця з Туреччини, який не прагнув здійснити цю подорож нерегулярним шляхом. Це призвело до значного зменшення нерегулярного прибуття на острови. ЄС надав 3 млрд. євро для задоволення потреб біженців, які розміщуються у Туреччині.
• Завдяки операціям італійських та грецьких рятувальників та роботі Європейського агентства з прикордонної та берегової охорони, створеного в 2016 році, в Егейському і Середземному морях було врятовано понад 620 000 осіб.
• Комісія запропонувала глибоку реформу діючих законів про притулок відповідно до поточних та майбутніх потреб. Основний принцип залишатиметься незмінним: люди повинні подати заяву на притулок у першій країні-члені ЄС, в яку вони в’їжджають, за умови якщо вони не мають сім’ї в іншому місці. Проте, якщо держава-член за певних умов не може прийняти, тоді повинна бути солідарність та справедливий розподіл відповідальності всередині всіх країн-членів ЄС.

 

Головіні міграційні шляхи до Європи

Також кожна країна-учасниця ЄС має свої орієнтири та політику у сфері міграції. Наприклад, Нідерланди розробили комплексний підхід до міграції. Метою комплексного підходу є зробити міграцію безпечною та керованою. Ті, хто справді потребує захисту, повинні бути захищені. Міграційні рухи повинні відповідати потребам та спроможності голландського суспільства. Центральний уряд, муніципалітети, провінції, партнери громадянського суспільства та країни, що знаходяться поза межами Європейського Союзу та поза ним, будуть ще тісніше працювати для досягнення результатів у цьому підході.

Комплексний підхід до міграції базується на шести опорах:

1. Запобігання нерегулярній міграції.
2. Покращення прийому та захисту біженців та переміщених осіб в регіоні.
3. Досягнення надійної системи притулку, заснованої на солідарності, в ЄС та Нідерландах.
4. Боротьба з незаконним проживанням та збільшення повернення осіб назад.
5. Заохочення легальних міграційних маршрутів.
6. Заохочення інтеграції та участі.

 

 

 

 

5.4. Судова співпраця у сфері цивільного законодавства та кримінальних справ

Лісабонський договір уповноважує європейські установи приймати нові заходи щодо:

• впровадження принципу взаємного визнання: кожна судова система повинна визнавати дійсними та застосовними рішення, прийняті судовими системами в інших країнах ЄС,
• ефективний доступ до правосуддя,
• розробка нових способів вирішення суперечок,
• підготовка суддів та персоналу у судах.

 

Фото: Європейська судова мережа. Пленарне засідання Європейської судової мережі в Люксембурзі.

Джерело: https://www.ejn-crimjust.europa.eu/ejn/NewsDetail/EN/427

Зі скасуванням третього стовпа ЄС судова співпраця у кримінальних справах стає тією сферою, де всі європейські установи можуть приймати законодавчі норми. На практиці інститути ЄС можуть встановлювати мінімальні правила щодо визначення та покарання за найважчі кримінальні злочини. Крім того, ЄС може брати участь у визначенні загальних правил щодо ведення кримінального провадження, наприклад, щодо допустимості доказів або прав осіб.

Крім того, Лісабонський договір передбачає посилення ролі органів Євроюсту ЄС. Нагадаємо, що місія Євроюсту полягає у підтримці координації розслідувань та судових процесів між відповідними органами країн ЄС. Наразі Євроюст має право вносити пропозиції: він може звернутися до національних органів влади для порушення розслідування чи судового розгляду. Лісабонський договір пропонує європейським інституціям можливість розширити місії та повноваження Євроюсту відповідно до звичайної законодавчої процедури.

Лісабонський договір передбачає можливість створення справжньої Європейської прокуратури на базі Євроюсту. Прокуратура мала б широкі повноваження, оскільки вона могла би розслідувати, переслідувати та притягати винних до відповідальності. Європейська прокуратура може також пред’явити обвинувачення у відповідних судах країн ЄС у справі, що переслідується державним обвинуваченням.

Однак Лісабонський договір ще не встановлює спільної прокуратури. Рада лише надає повноваження Раді одноголосно прийняти регламент, який має на меті створити такий орган. Якщо Рада не може досягти одноголосності, то принаймні дев’ять країн ЄС можуть створити між собою Європейську прокуратуру в рамках посиленого співробітництва.

 

 

 

5.5. Європейська прокуратура та співпраця у сфері поліцейських послуг

Європейська прокуратура буде незалежною і децентралізованою прокуратурою Європейського Союзу, яка буде розслідувати, переслідувати та притягати до кримінальної відповідальності злочини проти бюджету ЄС, такі як шахрайство, корупція або серйозні транскордонні шахрайства з ПДВ. Постанова про створення Європейської прокуратури в рамках посиленої співпраці була прийнята 12 жовтня 2017 року і набула чинності 20 листопада 2017 року. У 2020 році 22 країни ЄС беруть участь у цьому проекті, а саме: Австрія, Бельгія, Болгарія, Хорватія, Кіпр, Чехія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Греція, Італія, Латвія, Литва, Люксембург, Мальта, Нідерланди, Португалія, Румунія, Словаччина, Іспанія та Словенія.

ВІДЕО -3: Європейська прокуратура

 

Наразі лише національні органи влади можуть розслідувати та переслідувати шахрайство проти бюджету ЄС. Проте їхні повноваження обмежуються національними кордонами. Існуючі органи ЄС, такі як Євроюст, Європол та Бюро боротьби з шахрайством (OLAF), не мають необхідних повноважень для проведення кримінальних розслідувань та переслідування.

Сині: країни-учасниці Європейської прокуратури

Червоні: країни, які не беруть участь у Європейській прокуратурі

Джерело: https://en.wikipedia.org/wiki/European_Public_Prosecutor

 

 

 

Наразі створюється Європейська прокуратура, яка повинна запрацювати наприкінці 2020 року. Головний офіс Європейської прокуратури буде розміщений у Люксембурзі.

Європейська прокуратура діятиме як єдине відомство в усіх країнах-членах ЄС і поєднуватиме європейські та національні правоохоронні заходи, використовуючи єдиний та ефективний підхід. Європейська прокуратура будуватиметься на двох рівнях: центральному та національному.

 

Структура Прокуратури Європейського Союзу

 

Прокуратура Європейського Союзу
Структура	Обов’язки
Стратегічний рівень
Головний європейський прокурор (+ 2 заступники)	Головує у Прокуратурі Європейського Союзу Контактує зі структурами ЄС, країнами-членами ЄС та третіми сторонами
Коледж прокурорів (один європейський прокурор від кожної країни-учасниці ЄС)	Прийняття рішень щодо стратегічних питань із забезпечення узгодженості, послідовності та ефективності у та між справами Прийняття внутрішніх правил та процедур
Операційний рівень
Постійні комітети (3 члени: 2 європейські прокурори + Головний прокурор, який головує + один із заступників / інший європейський прокурор)	Контролювати та керувати розслідуваннями та кримінальними переслідуваннями з боку європейських делегованих прокурорів (ЄДП). Операційні рішення: доведення справи до судового рішення, відхилення справи, застосування спрощеної процедури, передача справи до національних органів влади, доручення європейських делегованих прокурорів розпочати розслідування або скористатися правом евокації. Європейський прокурор із відповідних країн ЄС здійснює контроль за ЄДП від Постійного комітету.
Європейські делеговані прокурори (принаймні два прокурори в кожній країні-учасниці)	Відповідати за розслідування, переслідування та притягнення до судових рішень, що належать до компетенції Прокуратури ЄС.

 

Центральний рівень буде складатися з головного європейського прокурора, двох його заступників, 22 європейських прокурорів (по одному на країну-учасницю ЄС), два з яких – заступники головного європейського прокурора та адміністративний директор. Децентралізований рівень буде складатися з європейських делегованих прокурорів, які будуть знаходитися у країнах-учасницях ЄС. Центральний рівень буде контролювати розслідування та переслідування, що проводяться на національному рівні. Як правило, розслідування та притягнення до кримінальної відповідальності в їхній країні ЄС здійснюватимуть делеговані прокурори Європи.

 

Рівні функціонування Прокуратури Європейського Союзу

 

Рівень	Функція
Рівні ЄС – центральний офіс	Контроль за розслідуваннями та переслідуваннями у кожній країні-члені ЄС, щоб забезпечити незалежність, ефективну координацію та єдиний підхід у всіх країнах-учасницях.
Децентралізований рівень – складається з делегованих прокурорів з кожної країни-учасниці ЄС	Проведення розслідування та переслідування у кожній країні, використовуючи національний персонал та, в основному, застосовуючи національне законодавство.

 

Права підозрюваних та обвинувачених будуть гарантуватися комплексними процедурними гарантіями, що базуються на чинному законодавстві ЄС та національному законодавстві. Європейська прокуратура забезпечить повагу до прав, гарантованих Хартією основних прав ЄС, включаючи право на справедливий суд та право на захист. Процедурні акти Європейської прокуратури будуть підлягати судовому перегляду національними судами. Європейський суд – за попередніми рішеннями – має залишкові повноваження для забезпечення послідовного застосування законодавства ЄС.

 

Співпраця у сфері поліцейських послуг

Як і у випадку з судовою співпрацею, поліцейська співпраця також покращилась завдяки скасуванню 3-го стовпа ЄС. В даний час європейські установи мають повноваження випускати постанови та директиви в цій галузі.

Звичайна законодавча процедура поширюється на всі неоперативні аспекти поліцейської співпраці. З іншого боку, оперативне співробітництво буде регулюватися відповідно до спеціальної законодавчої процедури, яка вимагає одноголосності Ради. Однак Лісабонський договір також передбачає можливість встановлення посиленої співпраці, якщо Рада не може досягти одностайності.

Крім того, Лісабонський договір передбачає поступове зміцнення Європейського офісу поліції (Європолу). Як і Євроюст, Лісабонський договір уповноважує Раду та Парламент розвивати діяльність та повноваження Європолу в рамках звичайної законодавчої процедури. Наразі роль Європолу обмежується фасилітацією співпраці між відповідними установами країн ЄС. Лісабонський договір додає, що нові завдання також можуть стосуватися координації, організації та здійснення оперативних дій.

Фото: Європол / Джерело: https://www.europol.europa.eu/about-europol

Для запобігання та боротьбі з транскордонними серйозними злочинами та тероризмом в ЄС необхідна ефективна співпраця між правоохоронними органами держав-членів ЄС. Правоохоронні органи держав-членів традиційно співпрацюють за потребою, двосторонньо або багатосторонньо. ЄС прагне сприяти співпраці між державами-членами з метою досягнення швидшого, безпечнішого та більш структурованого співробітництва.

Комісія та правоохоронні органи ЄС, такі як Європол, не мають автономних можливостей для розслідування і не відповідають за оперативну правоохоронну діяльність. Це залишається обов’язком держав-членів ЄС.

Однак Комісія та агенції ЄС сприяють розширенню співробітництва в правоохоронних органах у межах ЄС завдяки:

• Пропозиції про спільну багаторічну стратегічну програму ЄС, яка зазначена в Європейській програмі безпеки на 2015-2020 років.
• Вдосконаленням обміну інформацією, зокрема через законодавство ЄС, таке як PNR ЄС (запис імен пасажирів) PNR(Passenger Name Record), шляхом створення та управління базами даних, такими як Шенгенська інформаційна система (SIS) або візова інформаційна система (VIS), сприяючи обміну інформацією між державами-членами та Європолом через бази даних Європолу та безпечні зв’язки, пропонуючи загальноєвропейську модель обміну інформацією (EIXM) та допомагаючи державам-членам у впровадженні існуючих правових інструментів, таких як Рішення Прюма чи Шведське рішення.

 

ВІДЕО -4: Європол: боротьба зі злочинністю та тероризмом у Європі

 

Сприяючи операційній співпраці, зокрема через:

• цикл політики ЄС щодо організованої злочинності / EMPACT, коли держави-члени організовують понад 200 спільних оперативних дій ЄС проти організованої злочинності кожного року;
• законодавство ЄС та організацію транскордонної співпраці між державами-членами ЄС, наприклад, спільні розслідування проти транскордонної злочинності, спільні патрулі, транскордонні гарячі пошуки чи спостереження;
• шляхом оперативної підтримки держав-членів, яка надається такими агенціями ЄС, як Європол та Європейський поліцейський коледж (CEPOL).
• підтримуючи дії держав-членів за рахунок фінансування, навчання, досліджень та інновацій

 

Проте існують виключення з основних процесів та тенденцій. Данія та Ірландія мають різні можливості відмовитися від прикордонного контролю, політики у сфері притулку, поліції та судового співробітництва, які є частиною зони свободи, безпеки та справедливості.

Великобританія, Ірландія та Данія користуються спеціальними домовленостями, які охоплює всі заходи, вжиті у сфері свободи, безпеки та справедливості. Зазначені країни можуть не брати участь у законодавчих процедурах у цих сферах. Тому прийняті заходи не будуть для них обов’язковими для виконання.

Крім того, Ірландія та Данія підпадають під дію двох пунктів про виключення:

• пункт про участь, який дає змогу кожній із країн в залежності від кожного конкретного випадка брати участь у процедурі прийняття певного заходу або в застосуванні вже вжитого заходу. У такій ситуації вони будуть зобов’язані тим самим заходом, що й інші країни ЄС;
• пункт про відмову від участі, яке дозволяє їм не застосовувати міру в будь-який час.

 

 

Питання для самоперевірки

1. Що слугувало створенню Простору свободи, безпеки та справедливості у 1970-х роках?
2. Які питання політики належать до сфери дій Простору свободи, безпеки та справедливості?
3. Які функції виконує Рада з питань справедливості та внутрішніх справ?
4. Повноваження у яких сферах надав Лісабонський договір європейським установам?
5. Які основні засади політики для подолання кризи у сфері міграції у ЄС?
6. Опишіть структуру Прокуратури Європейського Союзу?
7. В чому полягає співпраця у сфері поліцейських послуг між державами-членами ЄС та інституціями ЄС?
8. Які країни мають право відмовитися від участі у спільній політиці щодо прикордонного контролю, політики у сфері притулку, поліції та судового співробітництва?

Рекомендована література:

1. Муравйов В.І. Європейське право: право Європейського союзу: підручник Європейське право. Книга 4. – Вид-во: «Ін-Юре». – 2016. – с. 400.
2. Фонтен П. Європа у 12 уроках / П. Фонен .Київ: Представництво ЄС в Україні, 2013. – 84с. – Режим доступу: http://publications.europa.eu/resource/cellar/b9d2e9c8-c7fe-48bc-b79a-34679ce744bd.0001.02/DOC_1
3. European Public Prosecutor’s Office. https://ec.europa.eu/info/law/cross-border-cases/judicial-cooperation/networks-and-bodies-supporting-judicial-cooperation/european-public-prosecutors-office_en
4. Area of freedom, security and justice. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=LEGISSUM:ai0022
5. An area of freedom, security and justice. Fact Sheets on the European Union. European parliament. https://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/section/202/an-area-of-freedom-security-and-justice