Модуль 2. Розділ 5. Європейська рада та Рада Європейського Союзу в структурі органів ЄС

5.2. Європейська рада: склад, функції та повноваження.

Європейська рада – це інститут ЄС, який визначає загальний політичний напрям та пріоритети Європейського Союзу. До його складу входять глави держав або урядів держав-членів, разом з її Президентом та Президентом Європейської Комісії. Вона не є однією із законодавчих інституцій ЄС, тому не веде переговорів і не приймає закони ЄС. Натомість вона встановлює політичну програму ЄС, традиційно шляхом прийняття “висновків” під час засідань Європейської ради, які визначають проблеми, які викликають занепокоєння, та дії, які слід вжити. Зовсім недавно Європейська рада ухвалила «стратегічний порядок денний» пріоритетних напрямів для довгострокових дій та фокусування ЄС.

Президент Європейської Ради

Посада президента Європейської ради стала постійною та повноцінною роллю після набуття чинності Лісабонським договором у 2009 році. Раніше Європейська рада була неофіційним органом, і голова Європейської ради займав неофіційну позицію. Роль виконував глава держави або уряду держави-члена, яка є членом ротаційного головування Ради ЄС.

2 липня 2019 року лідери ЄС обрали Шарля Мішеля президентом Європейської ради. Він вступив на посаду 1 грудня 2019 року.

 

 

Роль Президента визначена у статті 15 Договору про Європейський Союз (ДЄС). Зокрема, Президент Європейської ради відповідає за:

– головування на засіданнях Європейської ради;

– забезпечення підготовки засідань Європейської ради та безперервність їх роботи у співпраці з Президентом Комісії та на основі роботи Ради з загальних питань;

– допомагає сприяти згуртованості та консенсусу в рамках Європейської ради;

– представляє доповідь Європейському парламенту після кожного засідання Європейської ради.

Президент Європейської ради також забезпечує зовнішнє представництво ЄС на рівні глав держав чи урядів з питань, пов’язаних із спільною зовнішньою політикою та безпекою ЄС (СЗППБ), поряд із Верховним представником Союзу із закордонних справ та політики безпеки, який допомагає ввести в дію ОВППС та забезпечити її єдність, послідовність та ефективність; на міжнародних самітах, як правило, поряд з президентом Європейської комісії.

Призначення Президента

Голова Європейської ради обирається Європейською радою кваліфікованою більшістю голосів на 2,5-річний термін, який може бути поновлений один раз. Відповідно до встановленої практики, ротаційне головування відповідає за координацію виборчого процесу. Під час Європейської ради, яка обговорює обрання президента, головою цієї частини засідання є глава держави чи уряду, який представляє президентство. Президент не може одночасно займати національну посаду. Європейській раді та її президенту допомагає Генеральний секретаріат Ради ЄС. У Президента також є свій приватний кабінет. Його співробітники та його офіс розташовані в будівлі Ради Європи в Брюсселі, Бельгія.

5.3. Рада Європейського Союзу як ключовий орган ЄС.

Рада Європейського Союзу є головною інституцією, що ухвалює рішення Європейського Співтовариства. З одного боку, Рада ЄС діє як орган Співтовариства, з іншого – є своєрідним форумом, у рамках якого країни-члени Європейського Союзу мають можливість озвучити свої національні інтереси. Рада схвалює законодавство Союзу, укладає міжнародні угоди, відповідає за координацію спільної економічної політики держав-членів. До її складу входять по одному представнику на рівні міністра від кожної країни-члена.  Що робить Рада ЄС?

1. Веде переговори та приймає закони ЄС.

Рада ЄС веде переговори та приймає законодавчі акти у більшості випадків разом із Європейським парламентом через звичайну законодавчу процедуру, також відому як «спільне прийняття рішення». Процедура спільного прийняття рішень – це законодавчий процес, який є центральним у системі прийняття рішень Співтовариства. Він заснований на принципі паритету і означає, що жодна установа (Європейський парламент чи Рада) не може приймати законодавство без згоди іншого. Вона застосовується щодо прийняття рішень в галузях політики, де ЄС має виключну або спільну компетенцію з країнами-членами. У цих випадках Рада приймає законодавчі рішення на основі пропозицій, поданих Європейською Комісією.

Детальніше про те, як відбувається прийняття законодавчих актів за звичайною законодавчою процедурою дивіться тут https://www.europarl.europa.eu/infographic/legislative-procedure/index_en.html

 

2. Координує політику держав-членів.

Рада відповідає за координацію політики держав-членів у конкретних сферах, таких як:

– економічна та фіскальна політика: Рада координує економічну та фіскальну політику держав-членів для зміцнення економічного управління в ЄС, здійснює моніторинг їхньої бюджетної політики та зміцнює фіскальну систему ЄС, а також займається правовими та практичними аспектами євро, фінансових ринків та руху капіталів;

– освіта, культура, молодь та спорт: Рада приймає рішення щодо політики та робочі плани ЄС у цих сферах, які визначають пріоритети співпраці між країнами-членами та Комісією;

– політика зайнятості: Рада розробляє щорічні вказівки та рекомендації для держав-членів на основі висновків Європейської ради щодо ситуації із зайнятістю в ЄС.

3. Розробляє спільну зовнішню політику та політику безпеки ЄС.

Рада визначає та здійснює зовнішню та безпекову політику ЄС на основі керівних принципів, встановлених Європейською радою. Сюди також належать питання розвитку та гуманітарної допомоги, оборони та торгівлі ЄС. Разом із Верховним представником Європейського Союзу із закордонних справ та політики безпеки Рада забезпечує єдність, послідовність та ефективність зовнішніх дій ЄС.

4. Укладає міжнародні угоди.

Рада надає Комісії доручення вести переговори від імені ЄС між ЄС та країнами, які не є членами ЄС, та міжнародними організаціями. Після закінчення переговорів Рада приймає рішення про підписання та укладення угоди на підставі пропозиції Комісії. Рада також приймає остаточне рішення про укладення угоди, після того, як Парламент дасть свою згоду, і вона буде ратифікована всіма країнами-членами ЄС. Ці угоди можуть охоплювати широкі сфери, такі як торгівля, співробітництво та розвиток, або вони можуть стосуватися конкретних предметів, таких як текстиль, рибальство, митниця, транспорт, наука та техніка тощо.

5. Приймає бюджет ЄС.

Рада приймає бюджет ЄС спільно з Парламентом. Бюджетний період охоплює календарний рік. Зазвичай його приймають у грудні та він починає діяти 1 січня наступного року.

Відео 1. Прийняття бюджету ЄС

 

6. Призначає членів допоміжних органів ЄС – Економічного і соціальної комітету, Комітету регіонів.
7. Вимагає відставки члена Європейської комісії.

Головування у Раді ЄС. Ротаційне президентство

Головування у Раді відбувається кожні 6 місяців однією з країн-членів ЄС. Протягом цього 6-місячного періоду країна-президент головує на засіданнях Ради на всіх рівнях, допомагаючи забезпечити безперервність роботи у Раді. Держави-члени, що проводять президентство, тісно співпрацюють разом утрьох, що називається «тріо». Ця система була запроваджена Лісабонським договором у 2009 році. Тріо встановлює довгострокові цілі та готує спільний порядок денний, що визначає теми та основні питання, які будуть вирішуватися Радою протягом 18 місяців. На основі цієї програми кожна з трьох країн готує свою більш детальну 6-місячну програму.

Відео 2,3,4. Президентство країн у Раді ЄС

 

Процес прийняття рішень у Раді ЄС

Рада є важливим органом, який приймає рішення в ЄС. Вона веде переговори та приймає нове законодавство ЄС, при необхідності адаптує його та координує політику. У більшості випадків Рада приймає рішення разом з Європейським парламентом через звичайну законодавчу процедуру, також відому як «спільне прийняття рішення»^[1]. Процес спільного прийняття рішень застосовується в галузях політики, де ЄС має виключну або спільну компетенцію з країнами-членами. У цих випадках Рада приймає законодавчі рішення на основі пропозицій, поданих Європейською Комісією. У ряді дуже специфічних напрямків Рада приймає рішення, використовуючи спеціальні законодавчі процедури – процедуру надання згоди та процедуру консультацій – де роль парламенту обмежена.

Згода: Європейський парламент має повноваження приймати або відхиляти законодавчу пропозицію абсолютною більшістю голосів, але не може вносити до неї змін. За процедурою згоди Рада може приймати законодавчі пропозиції після отримання згоди Європейського парламенту. Отже, Парламент має повноваження приймати або відхиляти законодавчу пропозицію абсолютною більшістю голосів, але не може її вносити зміни. Рада не має права відхиляти думку парламенту.

В якості законодавчої процедури згода використовується під час прийняття нового законодавства про боротьбу з дискримінацією, а також надає парламенту вето, коли застосовується загальна правова основа допоміжного характеру відповідно до статті 352 Договору про функціонування ЄС.

Згода парламенту також необхідна як незаконодавча процедура, коли:

– Рада приймає певні міжнародні угоди, про які ведуться переговори з ЄС;

– у випадках серйозного порушення основних прав (стаття 7 Договору про Європейський Союз);

– за вступ нових членів ЄС;

– домовленості щодо виходу з ЄС.

Консультація: Європейський парламент може затвердити, відхилити або запропонувати зміни до законодавчої пропозиції.

Правова база: стаття 289 (2) Договору про функціонування Європейського Союзу.

У рамках процедури консультацій Рада приймає законодавчу пропозицію після того, як Парламент представив свою думку з цього приводу. У цій процедурі Парламент може затвердити, відхилити або запропонувати зміни до законодавчої пропозиції. Рада юридично не зобов’язана брати до уваги думку Парламенту, але згідно з практикою Суду, вона не повинна приймати рішення, не отримавши його. Процедура застосовується в кількох сферах, таких як винятки з правил внутрішнього ринку та законодавство про конкуренцію. Консультація з Парламентом також необхідна як незаконодавча процедура, коли міжнародні угоди приймаються в рамках спільної зовнішньої політики та політики безпеки.

Більше 150 робочих груп та комітетів допомагають готувати роботу міністрів, які розглядають пропозиції в різних конфігураціях Ради. Ці робочі групи та комітети складаються з посадових осіб усіх країн-членів.

Після того, як Рада отримала пропозицію Комісії, текст розглядається одночасно Радою та Європейським парламентом. Ця експертиза відома як «читання». Перед тим як Рада та Парламент узгоджують або відхиляють законодавчу пропозицію, може бути до трьох читань.

Рада може іноді прийняти політичну угоду до очікування позиції Парламенту в першому читанні, також відомої як “загальний підхід”. Рада дає Парламенту висновок про свою позицію щодо законодавчої пропозиції, поданої Комісією. Ця політична угода зазвичай використовується для прискорення законодавчої процедури та полегшення досягнення згоди в першому читанні між Парламентом та Радою. Загальний підхід, узгоджений у Раді, може допомогти пришвидшити законодавчу процедуру і навіть полегшити угоду між двома інституціями, оскільки він дає Парламенту вказівку на позицію Ради до їхнього першого читання. Остаточну позицію Ради, однак, не можна прийняти, поки Парламент не висловить власний висновок у першому читанні.

Під час кожного читання пропозиція проходить три рівні в Раді:

1. робоча група
2. Комітет постійних представників (Coreper)
3. Конфігурація Ради

Це забезпечує технічну перевірку пропозиції на рівні робочої групи, політичну відповідальність за неї на рівні міністрів, а також перевірку послів у Coreper, які поєднують технічну експертизу з політичними мотивами.

1. Робоча група

Президентство Ради за сприяння Генерального секретаріату визначає та скликає відповідну робочу групу для розгляду пропозиції. Робоча група починає із загальної експертизи пропозиції, а потім проводить покрокову перевірку її. Не існує офіційного обмеження строку, коли робоча група може завершити свою роботу, витрачений час залежить від характеру пропозиції. Робоча група також не зобов’язана представляти угоду, але результат її обговорень представляється у Coreper.

2. Комітет постійних представників (Coreper)^[2]

Основне ставлення до пропозиції залежить від рівня згоди, досягнутої на рівні робочої групи. Якщо домовленості можна досягти без обговорення, пункти відображаються в частині I порядку денного Coreper. Якщо в Coreper потрібна подальша дискусія, оскільки робоча група не досягла згоди щодо деяких аспектів пропозиції, пункти переносять у частину II порядку денного Coreper. У цьому випадку Coreper може:

– спробувати домовитися про урегулювання;

– повернути пропозицію до робочої групи, можливо, з пропозиціями про компроміс;

– передати справу до Ради.

Більшість пропозицій вносяться до порядку денного Coreper кілька разів, оскільки представники намагаються вирішити розбіжності, які робоча група не подолала.

3. Конфігурація Ради

Якщо Coreper зміг завершити обговорення пропозиції, це стане пунктом “A” порядку денного Ради, тобто ця угода очікується без дебатів. Як правило, близько двох третин пунктів порядку денного Ради буде прийнято як “А” пункти. Обговорення цих питань все-таки може бути повторно розпочате, якщо одна чи кілька держав-членів цього вимагають.

Розділ “В” порядку денного Ради включає пункти:

– залишені з попередніх засідань Ради;

– з яких не було досягнуто згоди ні на Coreper, ні на рівні робочих груп;

– які є надто політично чутливими, щоб їх вирішити на нижчому рівні.

Результати голосування Ради автоматично оприлюднюються, коли Рада виступає в якості законодавчого органу. Якщо член Ради хоче додати пояснювальну записку до голосування, ця нота також буде оприлюднена, якщо буде прийнято нормативно-правовий акт. В інших випадках, коли пояснення голосів не публікуються автоматично, вони можуть бути оприлюднені на прохання автора.

Конфігурації Ради ЄС

Рада ЄС є єдиною юридичною особою, але вона засідає у 10 різних “конфігураціях”, залежно від теми, про яку йде мова. Не існує ієрархії між структурами Ради, хоча Рада з загальних справ виконує особливу координаційну роль і відповідає за інституційні, адміністративні та комунікаційні питання. Рада закордонних справ також має спеціальну компетенцію. Будь-яка з 10 конфігурацій Ради може прийняти акт, який підпадає під дію іншої конфігурації. Тому в будь-якому законодавчому акті Рада не приймає жодної згадки про конфігурацію.

Система голосування

Залежно від обговорюваного питання Рада ЄС приймає свої рішення шляхом голосування такими способами:

– проста більшість (14 країн-членів голосують “за”)

– кваліфікована більшість (55% країн-членів, що представляють щонайменше 65% населення ЄС, висловлюються «за»)

– голосування одноголосно (всі голоси “за”)

 

1. Проста більшість

Проста більшість досягається, якщо не менше 14 членів Ради проголосують «за».

Рада приймає рішення простою більшістю голосів:

– у процедурних питаннях, прийняття правил, що регулюють діяльність комітетів;

– у випадках запрошення Комісії провести дослідження або подати пропозиції.

2. Кваліфікована більшість:

– 260 голосів, поданих більшістю членів, на пропозицію Комісії

– 260 голосів, поданих щонайменше двома третинами членів, в інших випадках за запитом члена: перевірка того, що країни-члени, які голосують за, становлять принаймні 62% населення Європейського Союзу.

Кваліфікована більшість або “подвійна більшість”:

– 55% країн-членів, що включає щонайменше 16 членів з 28, коли вони виступають за пропозицією Комісії та/або Верховного представника

– 72% країн-членів, що включає щонайменше 21 члена з 28, в інших випадках держави-члени, які голосують за, становлять щонайменше 65% населення Союзу («посилена кваліфікована більшість»)

Кваліфікована більшість є найбільш широко використовуваним методом голосування в Раді. Він використовується, коли Рада приймає рішення за звичайною законодавчою процедурою, також відомою як спільне прийняття рішень. Блокуюча меншість повинна включати щонайменше чотирьох членів Ради, які представляють понад 35% населення ЄС. Близько 80% всього законодавства ЄС прийнято за допомогою цієї процедури.

3. Одностайність

Рада повинна проголосувати одноголосно з низки питань, які країни-члени вважають чутливими. Наприклад:

– спільна зовнішня політика та політика безпеки (за винятком певних чітко визначених випадків, які потребують кваліфікованої більшості, наприклад, призначення спеціального представника);

– громадянство (надання нових прав громадянам ЄС);

– членство в ЄС;

– гармонізація національного законодавства щодо непрямого оподаткування;

– фінанси ЄС (власні ресурси, багаторічна фінансова програма);

– певні положення у сфері юстиції та внутрішніх справ (європейський прокурор, сімейне право, оперативне співробітництво поліції тощо);

– гармонізація національного законодавства у сфері соціального забезпечення та соціального захисту.

Крім того, Рада зобов’язана голосувати одноголосно, щоб відхилити пропозиції Комісії, коли Комісія не в змозі погодитися на зміни, внесені до її пропозиції. Це правило не поширюється на акти, які повинні бути прийняті Радою за рекомендацією Комісії, наприклад, акти у сфері економічної координації.

При одностайному голосуванні утримання не заважає приймати рішення.

Таблиця. Система голосування в Раді Європейського Союзу

 

Як працюють різні системи голосування в Раді

Рада може голосувати лише за наявності більшості її членів. Рада може проголосувати за законодавчий акт через 8 тижнів після направлення проекту акта в національні парламенти для їх розгляду. Національні парламенти мають вирішити, чи відповідає проект закону принципу субсидіарності. Дострокове голосування можливе лише в особливих термінових випадках. Голосування ініціює голова Ради. Член Ради або Комісія також може ініціювати процедуру голосування, але більшість членів Ради мають схвалити цю ініціативу. Результати голосування Ради автоматично оприлюднюються, коли Рада виступає в якості законодавчого органу. Якщо член хоче додати пояснювальну записку до голосування, то вона також буде оприлюднена, якщо буде прийнято нормативно-правовий акт. В інших випадках, коли пояснення голосування не публікуються автоматично, вони можуть бути оприлюднені на прохання автора.

 

Висновки та резолюції Ради

Рада ЄС узгоджує та приймає не лише нормативно-правові акти, а й документи, такі як висновки, резолюції та заяви, які не мають юридичної сили. Рада використовує ці документи для висловлення політичної позиції щодо теми, що стосується сфер діяльності ЄС. Ці типи документів встановлюють лише політичні зобов’язання або позиції – вони не передбачені договорами. Тому вони не мають юридичної сили.

Інші інституції ЄС мають подібні способи висловити свою позицію. Наприклад, Комісія публікує зелені документи, щоб сприяти обговоренню тем на рівні ЄС. Зелена книга пропонує відповідним організаціям чи особам обговорити пропозиції Комісії, які згодом можуть стати законодавчими актами. Парламент також може розробляти проекти резолюцій та рекомендацій з питань, що входять до компетенції ЄС.

Висновки Ради приймаються після дебатів під час засідання Ради. Вони можуть містити політичну позицію щодо певної теми. Важливо розрізняти висновки Ради та висновки Президенції в Раді ЄС. Висновки Ради видаються Радою, тоді як висновки Президенції в Раді ЄС лише виражають позицію головуючої в Раді країни-учасниці Європейського Союзу та не залучають Раду.

Резолюції Ради зазвичай оприлюднюють майбутню діяльність в певній галузі політики. Вони не мають юридичної сили, але вони можуть запропонувати Комісії внести пропозицію або вжити подальших дій. Якщо резолюція охоплює сферу, яка не є цілком областю компетенції ЄС, вона має форму “резолюції Ради та представників урядів країн-членів”.

Висновки та резолюції використовуються для різних цілей, таких як:

– запропонувати державі-члену чи іншій інституції ЄС вжити заходів щодо конкретного питання. Ці висновки часто приймаються у сферах, де ЄС має повноваження підтримувати, координувати та доповнювати, наприклад, в галузі охорони здоров’я чи культури;

– просити Комісію підготувати пропозицію з певної теми. Це окреслено у статті 241 Договору про функціонування Європейського Союзу (ДФЄС);

– координувати дії держав-членів. Ці висновки використовуються у випадках, коли Рада здійснює мету політичної координації процесом. У цих випадках висновки чи резолюції розробляються для встановлення цілей або оцінки прогресу;

– викласти в рамках Спільної зовнішньої політики та політики безпеки (СЗППБ) позицію ЄС щодо певної події чи країни. Вони висловлюють політичну позицію або оцінюють міжнародну подію від імені ЄС;

– встановити узгоджену позицію між ЄС та його країнами-членами в міжнародних організаціях. Наприклад, Рада може розробляти висновки з метою участі ЄС у міжнародних форумах;

– висловлювати коментарі та можливі шляхи вирішення проблем, визначених у спеціальних звітах Ревізійного суду.

Перед прийняттям висновки проходять через три рівні в Раді:

1. Робоча група
2. Комітет постійних представників (Корепер)
3. Конфігурація Ради

Потім відповідна конфігурація Ради ухвалює текст. Висновки Ради мають бути прийняті консенсусом між усіма країнами-членами. Якщо міністри не погоджуються з текстом, поправки все ж можуть бути внесені. У виняткових випадках Рада може не мати змоги погодитися з висновками. У таких випадках текст іноді приймається як “висновки президентства”, які не потребують узгодження держав-членів.

____________________________________________________

^[1] Звичайна законодавча процедура, яка також називається «спільне прийняття рішень», застосовується приблизно в 85 сферах політики ЄС, починаючи від боротьби з дискримінацією і закінчуючи загальною міграційною політикою. Більшість нормативно-правових актів ЄС, погоджених у рамках цієї процедури, приймаються у першому читанні.

^[2] Coreper – «Комітет постійних представників урядів держав-членів при Європейському Союзі». Coreper – головний підготовчий орган Ради.  Він не є органом, що приймає рішення. Основні завдання: координує та готує роботу різних конфігурацій Ради, забезпечує узгодженість політики ЄС, розробляє домовленості та компроміси, які потім подаються на засідання Ради.

Питання для самоперевірки

1. Визначте місце та роль Європейської Ради та Ради ЄС в інституційній структурі Європейського Союзу.
2. Які основні завдання та функції Генерального секретаріату Ради?
3. Який склад та функції Європейської ради?
4. Опишіть порядок обрання та повноваження Президента Європейської ради.
5. Який склад та функції Ради Європейського Союзу як ключового органу ЄС?
6. Яким чином відбувається головування у Раді ЄС, так зване ротаційне президентство?
7. Які повноваження Комітетів постійних представників Coreper 1 та Coreper 2?
8. Визначте 10 основних конфігурацій Ради Європейського Союзу.
9. Проаналізуйте систему голосування у Раді ЄС?
10. Як відбувається голосування кваліфікованою більшістю голосів у Раді ЄС?
11. Які питання потребують одностайного голосування у Раді ЄС?

 

Рекомендована література:

1. Comments on the Council’s rules of procedure. European Council’s and Council’s rules of procedure, 2016 https://www.consilium.europa.eu/media/29824/qc0415692enn.pdf
2. Guide to the ordinary legislative procedure, 2016 https://www.consilium.europa.eu/media/29872/qc0415816enn.pdf
3. The European Council and the Council of the EU through time. Decision and law-making in European integration, 2016 https://www.consilium.europa.eu/media/33261/qc0418220enn.pdf
4. The European Council and the Council. The House of the member states, 2018 https://www.consilium.europa.eu/media/33114/2016-8008_en_web.pdf
5. Офіційний сайт Європейської ради та Ради ЄС: https://www.consilium.europa.eu/en/
6. Право Європейського Союзу: Підручник / за ред. В.І. Муравйова. – К.: Юрінком Інтер, 2011. – 704 с.
7. Сорока С. В. Законодавча роль Європейського Парламенту після прийняття Лісабонського договору // Лісабонський договір – 10 років після набуття чинності. Що змінилося у функціонуванні ЄС? : Науково-практична конференція : тези доп., Миколаїв, 2 грудня 2019 р. / ЧНУ ім. Петра Могили. – Миколаїв, 2019. – с. 28-31.
8. Сорока С. В. Правова та інституційна система Європейського Союзу і проблеми прийняття Конституції // Світова та європейська інтеграція : [навч. посіб.] / за ред. М. О. Багмета– Миколаїв : Вид-во МДГУ ім. Петра Могили, 2008. – С. 94–119.